Papegaaien

Waarom zijn er regels voor de internationale uitwisseling van genetische bronnen? Wat wordt er verstaan onder ‘toegang en verdeling van voordelen’? Welke regels zijn hierop van toepassing?

Waarom zijn er regels voor de internationale uitwisseling van genetische bronnen?

Tot enkele decennia geleden was het heel gewoon om levende organismen te verzamelen en naar andere landen mee te nemen: zaden, planten en micro-organismen werden beschouwd als publiek bezit, en dieren konden van hun eigenaar worden gekocht voor fokdoeleinden. Er golden geen verplichtingen of beperkingen voor het gebruik van het genetische materiaal van deze organismen. Deze praktijk is veranderd door het toegenomen besef dat genetische bronnen reële dan wel potentiële waarde hebben, en omdat er steeds vaker intellectuele eigendomsrechten worden gevestigd op producten die ontwikkeld zijn uit natuurlijke organismen en hun genetisch materiaal. Hierdoor beroepen landen zich steeds vaker op hun rechten met betrekking tot hun genetische bronnen, en eisen ze dat deze bronnen niet zonder hun toestemming mogen worden verkregen of gebruikt. Het is binnen deze context dat het concept van toegang en verdeling van voordelen (access and benefit-sharing, ABS) is ingevoerd.

Wat wordt er verstaan onder ‘toegang en verdeling van voordelen’

De term ‘toegang en verdeling van voordelen’ (access and benefit-sharing, ABS) verwijst naar de toegang tot en het gebruik van genetische bronnen en daarmee verbonden traditionele kennis, en de verdeling, tussen leveranciers en gebruikers, van de voordelen die voortvloeien uit het gebruik van deze bronnen. Door de invoering van het ABS-concept is onbelemmerde toegang tot planten, dieren en micro-organismen tegenwoordig niet langer vanzelfsprekend. Gebruikers moeten in veel gevallen voldoen aan bepaalde verplichtingen om toegang te verkrijgen tot genetische bronnen, en de voordelen van het gebruik van die bronnen moeten worden gedeeld. Toegang en verdeling van voordelen zijn twee kanten van dezelfde medaille: de verdeling van voordelen veronderstelt toegang, en toegang is tegenwoordig alleen nog maar toegestaan onder voorwaarden die zorgen dat de voordelen worden gedeeld.

De verdeling van voordelen betekent dat leveranciers van genetische bronnen een eerlijk aandeel krijgen in de voordelen die voortvloeien uit het gebruik van de door hen geleverde bronnen. Met een eerlijke verdeling van voordelen worden de mensen die hebben bijgedragen aan het beheer en de ontwikkeling van deze genetische bronnen erkend en beloond voor hun inspanningen, en in staat gesteld om door te gaan met dit werk. De verdeling van voordelen kan financieel of niet-financieel van aard zijn, en volgens een vast model verlopen of voor een specifieke situatie opgesteld zijn. Bij de verdeling van niet-financiële voordelen gaat het vaak om informatie-uitwisseling, technologieoverdracht en capaciteitsopbouw. Hierover kunt u meer informatie vinden in de Bijlage bij het Nagoya Protocol en in artikel 13 van het ITPGRFA. Laatstgenoemd artikel stelt dat de gefaciliteerde toegang tot de plantaardige genetische bronnen voor voedsel en landbouw die in het MLS zijn opgenomen, op zichzelf al een belangrijk voordeel vormt. Belanghebbenden hechten verschillende waarde aan het feit dat toegang tot verbeterde plantenrassen voor verder onderzoek en veredeling ook een groot niet-financieel voordeel vormt.

Het Nagoya Protocol verwijst expliciet naar het gebruik van genetische bronnen afkomstig van inheemse en lokale gemeenschappen; artikel 5 van dit Protocol stelt dat de voordelen die voortvloeien uit het gebruik van deze bronnen eerlijk en billijk met de betrokken gemeenschappen moeten worden gedeeld, op basis van onderling overeengekomen voorwaarden.

Welke regels gelden er voor toegang en verdeling van voordelen?

Er zijn drie internationale verdragen gesloten die betrekking hebben op toegang en verdeling van voordelen (access and benefit-sharing, ABS): het Verdrag inzake biologische diversiteit (CBD), het Nagoya Protocol inzake toegang tot genetische rijkdommen en de eerlijke en billijke verdeling van voordelen voortvloeiende uit hun gebruik, en het Internationale Verdrag inzake plantgenetische hulpbronnen voor voedsel en landbouw (ITPGRFA). Deze verdragen zijn bindend voor de landen die ze hebben ondertekend en geratificeerd.

De CBD en het Nagoya Protocol hebben betrekking op alle genetische bronnen, behalve menselijk genetisch materiaal. Hieronder valt genetisch materiaal van planten, dieren, micro-organismen en virussen, van zowel terrestrische als aquatische soorten. Deze verdragen zijn zowel van toepassing op gekweekte en gedomesticeerde soorten, als op soorten die in het wild voorkomen. Alle gebruikers van deze genetische bronnen (ongeacht de aard van het gebruik en de identiteit van de gebruiker) moeten zich aan de bepalingen van de CBD en het Nagoya Protocol houden zoals die vertaald zijn in nationale wetgeving.

Het ITPGRFA heeft alleen betrekking op plantaardige genetische bronnen voor voedsel en landbouw; dit verdrag is dus veel specifieker en heeft een beperkter toepassingsgebied. Het ITPGRFA heeft een gespecialiseerd ABS-instrument in het leven geroepen, in de vorm van het multilaterale systeem voor toegang en verdeling van voordelen (MLS), dat betrekking heeft op een geselecteerde groep voedsel- en voedergewassen. Voor alle andere genetische bronnen (plantaardig, dierlijk, microbieel en viraal) gelden in het algemeen de ABS-bepalingen van de CBD en het Nagoya Protocol. Wel kunnen aangesloten landen besluiten om de bepalingen van het ITPGRFA te hanteren voor al hun plantaardige genetische bronnen voor voedsel en landbouw, dus met inbegrip van gewassen die niet in het MLS zijn opgenomen.

Verdrag inzake biologische diversiteit

Het Verdrag inzake biologische diversiteit (CBD) is sinds 1993 van kracht. De doelstellingen van het verdrag zijn behoud van biodiversiteit, duurzaam gebruik van alle aspecten van biodiversiteit, en een eerlijke en billijke verdeling van voordelen die voortvloeien uit het gebruik van genetische bronnen. De CBD heeft betrekking op alle ecosystemen, soorten en genetische bronnen, behalve menselijk genetisch materiaal. Het verdrag stelt algemene regels vast voor de toegang tot genetische bronnen en het gebruik ervan, en voor de verdeling, tussen leveranciers en gebruikers, van voordelen die voorvloeien uit dit gebruik.

Artikel 15 van de CBD stelt het volgende: “... de bevoegdheid om toegang tot genetische rijkdommen te bepalen (berust) bij de nationale regeringen, en wordt (…) geregeld in de nationale wetgeving” en “Wanneer toegang wordt verleend, dient zulks te geschieden op onderling overeengekomen voorwaarden (...) en is (zulks) afhankelijk van de vooraf, op basis van aanmelding, gegeven instemming van de Partij die de rijkdommen levert, tenzij die Partij anders beslist.” De Verdragsluitende Partij is hier de overheid van het land waar de genetische rijkdommen zich bevinden.

Het Nagoya Protocol

Het Nagoya Protocol inzake toegang tot genetische rijkdommen en de eerlijke en billijke verdeling van voordelen voortvloeiende uit hun gebruik is in 2010 aangenomen als aanvulling op de CBD, en is sinds oktober 2014 van kracht. De doelstelling van het Nagoya Protocol is de eerlijke en billijke verdeling van voordelen die voortvloeien uit het gebruik van genetische bronnen en bijbehorende traditionele kennis. Het protocol richt zich op het verschaffen van een transparant wettelijk kader voor toegang en verdeling van de voordelen, om naleving door zowel leveranciers als gebruikers van genetische bronnen te bevorderen.

Het Nagoya Protocol rust op drie pijlers: maatregelen met betrekking tot toegang, maatregelen met betrekking tot de verdeling van voordelen, en maatregelen met betrekking tot naleving. Landen die aangesloten zijn bij het Nagoya Protocol mogen zelf bepalen of ze de toegang tot hun genetische bronnen wettelijk willen regelen. Als landen inderdaad besluiten om hiervoor regels op te stellen, dan moeten die regels voldoen aan een aantal criteria. Verder noemt het Protocol een aantal aspecten van verdeling van voordelen die moeten worden opgenomen in onderling overeengekomen voorwaarden (MAT’s). Tot slot verplicht het Protocol alle Verdragsluitende Partijen om erop toe te zien dat binnen hun jurisdictie alleen rechtmatig verkregen genetische bronnen en daarmee verbonden traditionele kennis worden gebruikt.
De CBD en het Nagoya Protocol schrijven ook voor in welke situaties de bepalingen met betrekking tot toegang en verdeling van voordelen van toepassing zijn. Het gebruik van genetische bronnen wordt in deze context verstaan als het onderzoeken en ontwikkelen van de genetische en/of biochemische samenstelling van genetische bronnen, middels toepassing van biotechnologie dan wel andere methoden (zie artikel 2 van het Nagoya Protocol). Biotechnologie wordt in artikel 2 van de CBD gedefinieerd als elke technologische toepassing waarbij biologische systemen, levende organismen, of derivaten daarvan worden gebruikt om producten of processen tot stand te brengen of te veranderen voor specifieke doeleinden. Een derivaat wordt in artikel 2 van het Nagoya Protocol gedefinieerd als een in de natuur voorkomende biochemische verbinding die voortkomt uit de genetische expressie of het metabolisme van biologische of genetische bronnen, ook wanneer deze geen functionele eenheden van erfelijkheid bevat. Met andere woorden, de huidige definitie van ‘gebruik’ omvat onderzoek en ontwikkeling op het gebied van genen en de biochemische verbindingen die voorkomen in de genetische bronnen in kwestie.

Het ITPGRFA

Het Internationale Verdrag inzake plantgenetische hulpbronnen voor voedsel en landbouw (ITPGRFA) is sinds 2004 van kracht en heeft specifiek betrekking op plantaardige genetische bronnen voor voedsel en landbouw (PGRFA). Het is een gespecialiseerd instrument voor toegang en verdeling van voordelen (access and benefit-sharing, ABS).

De kern van het ITPGRFA is het multilaterale systeem (MLS), een gedefinieerde en gedeelde verzameling van genetische bronnen van 64 belangrijke voedsel- en voedergewassen. Genetische bronnen die in het MLS zijn opgenomen, zijn beschikbaar voor onderzoek, veredeling en onderwijs ten behoeve van voedsel en landbouw, maar niet voor andere doeleinden. De voordelen die voortvloeien uit het gebruik van deze bronnen moeten worden gedeeld door middel van informatie-uitwisseling, toegang tot en overdracht van technologie, capaciteitsopbouw, en verdeling van de baten uit commerciële exploitatie. Toegang tot deze genetische bronnen wordt verleend op basis van de Standaardovereenkomst inzake overdracht van materiaal (SMTA) van het ITPGRFA, waarvan de voorwaarden vastliggen.

Indien het ITPGRFA van toepassing is op een bepaalde genetische bron, dan gelden de bepalingen van het Nagoya Protocol niet. Het plaatsen van collecties in het MLS betekent dat de ABS-bepalingen van het ITPGRFA van toepassing zijn op alle uitwisselingen en alle gebruik voor voedsel- en voederproductie van het materiaal uit deze collecties, zoals vastgelegd in de SMTA.

Het MLS heeft betrekking op de 64 belangrijke voedsel- en voedergewassen die in Bijlage I van het ITPGRFA vermeld staan, waarvan de genetische bronnen onder het beheer en gezag van de Verdragsluitende Partijen vallen en tot het publieke domein behoren of anderszins op vrijwillige basis in het MLS zijn geplaatst door andere houders van plantaardige genetische bronnen. Gewassen die niet in Bijlage I van het ITPGRFA vermeld staan, kunnen niet in het MLS worden opgenomen. Echter, de voorwaarden en bepalingen van de SMTA voor de toegang tot genetische bronnen in het MLS kunnen, op vrijwillige basis, ook worden toegepast op de toegang tot genetisch materiaal van gewassen die niet in het MLS zijn opgenomen. Dit is inmiddels de standaard werkwijze van veel Europese genenbanken, waaronder het Centrum voor Genetische Bronnen in Nederland (CGN).

Verordening (EU) Nr. 511/2014 inzake de uitvoering van het Nagoya Protocol

In 2014 heeft de Europese Unie Verordening Nr. 511/2014 inzake de uitvoering van het Nagoya Protocol in de EU goedgekeurd. Deze Verordening is van toepassing op al het gebruik van genetische bronnen binnen de EU, en legt verplichtingen op aan gebruikers van genetische bronnen in de EU. De Verordening is in oktober 2014 in werking getreden.

In de Europese Unie worden genetische bronnen gebruikt voor onderzoek en ontwikkeling door een brede groep actoren, waaronder academische onderzoekers en bedrijven in verschillende sectoren (zoals plantenveredeling, dierfokkerij, biologische bestrijding, farmaceutische industrie, cosmeticaproductie, en de voedsel- en drankindustrie). Hierbij wordt soms ook gebruikgemaakt van de traditionele kennis die met die genetische bronnen is verbonden.

De Verordening verplicht alle gebruikers van genetische bronnen om passende zorgvuldigheid in acht te nemen (dat wil zeggen, te laten zien dat ze hun uiterste best hebben gedaan om te voldoen aan de wettelijke verplichtingen) om te waarborgen dat genetische bronnen en daarmee verbonden traditionele kennis op rechtmatige wijze worden verkregen en dat de voordelen eerlijk en billijk worden gedeeld op basis van onderling overeengekomen voorwaarden. Alle gebruikers van genetische bronnen zijn daarom verplicht om alle voor ABS relevante informatie te verzamelen, bewaren, en over te dragen aan volgende gebruikers.
De Verordening verplicht gebruikers om te verklaren dat ze hebben voldaan aan de eis van passende zorgvuldigheid. Lidstaten moeten controleren of gebruikers de regels van de Verordening nakomen, en ervoor zorgen dat schending van die regels door gebruikers met sancties wordt bestraft.

Verenigingen van gebruikers kunnen een aanvraag indienen om een combinatie van specifieke procedures, instrumenten of mechanismen te laten erkennen als een beste praktijk (best practice), om naleving van het Nagoya Protocol tegen betaalbare kosten en met een hoge mate van rechtszekerheid mogelijk te maken.

De Verordening is direct van toepassing op en in alle lidstaten van de EU, en als zodanig op alle instituten, bedrijven en burgers in de EU die genetische bronnen gebruiken. De Verordening is niet van toepassing op de uitwisseling van genetisch materiaal dat onder de voorwaarden en bepalingen van de SMTA van het ITPGRFA valt.

Nationale wetgeving

Veel landen hebben nationale wetgeving ingevoerd en/of regels opgesteld om de internationale ABS-verdragen op nationaal niveau uit te voeren. Dat is ook het geval in Nederland, waar Verordening (EU) Nr. 511/2014 inzake de uitvoering van het Nagoya Protocol van toepassing is. Nederland heeft deze Verordening geïmplementeerd door middel van de Wet implementatie Nagoya Protocol.

In deze wet is vastgelegd welke instantie toezicht houdt op de naleving van relevante regels door gebruikers van genetische bronnen in Nederland, en welke straffen worden opgelegd als de regels niet worden nageleefd. De wet geeft geen specifieke regels met betrekking tot de toegang tot genetische bronnen die in situ (‘in het veld’, d.w.z. niet in collecties) in Nederland voorkomen. Op deze bronnen is mogelijk wel andere wetgeving van toepassing, bijvoorbeeld op het gebied van natuurbescherming en behoud van biodiversiteit.
Over het algemeen zijn de bepalingen van bovengenoemde internationale verdragen niet bindend voor landen die deze verdragen niet hebben geratificeerd; deze landen kunnen ook geen aanspraak maken op de rechten die in deze verdragen zijn vastgelegd. Deze landen kunnen wel hun eigen regels op het gebied van toegang en verdeling van voordelen hebben, maar die komen niet noodzakelijkerwijs overeen met de bepalingen van de internationale ABS-verdragen.